中国农村地区第二轮土地承包30年期限陆续到期，新一轮土地延包工作处理好效率与公平的关系至关重要，且与农户的权益直接关联。本文利用Y省D村调利不调地的案例，对Y省D村新一轮土地延包试点工作中所选择的政策执行策略，采取的土地延包方式展开了深入探究。研究根据结果得出，村集体这一中间组织作为基层治理的主要践行者，选择原封不动执行的策略，顺延承包的土地延包方式和执行的策略，均地调整的土地延包方式，既会导致上级政策内容无法和地方实际相互适配，又带来了公平缺失或者效率损失等弊端；而选择适应性执行的策略，采取顺延承包，放活农地经营权以及借助社会力量，落实利益补偿的调利不调地的土地延包新方式，不仅保证了上级政策内容与地方实际的有效匹配，而且实现了效率和公平的有机统一。同时，本文试图建构的开展新一轮土地延包试点工作的分析框架进一步拓展了“正式制度—非正式制度—实施机制”理论与第三次分配理论的应用场景。

　　土地是一切物质财富的源泉(何·皮特，2008),是发展之基、民生之本，关系国计民生(洪名勇，2011)。就中国农村的土地而言，法律规定属于国有的除外，农村土地归集体所有。因此，作为农村土地发包方的村集体，在中国农村一系列土地产权制度改革中一直扮演着至关重要的角色。当然，中国农村可以在一定程度上完成跨越式发展在很大程度上取决于农村基层组织(如村集体(1))和乡村治理结构的改革与完善(张晓山，2016)。现今，伴随在辽阔的中国农村大地第二轮土地30年承包期限逐渐到期之时，保持土地承包关系稳定并长久不变对维护农民利益，调动农民生产积极性，维持农村长期繁荣发展，实现农业可持续经营具有不言而喻的重要战略意义。肇始于20世纪90年代初期的农村第二轮土地承包30年期限已经相继到期(2)(林煜，2021)。为此，早在党的十九大报告中就提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。2019年颁布的《中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(简称《长久不变的意见》)进一步强调，“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》精确指出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。因此，基于国家层面的指导性政策文件，国家更加希望保持现有的土地承包关系稳定不变，不仅有利于减少新一轮土地延包工作的交易成本，推动新一轮土地延包工作高效开展；而且还可以让农户保持对现有土地投资的排他占有。但是，随之而来的便是长期固化的农地产权无法有效破解农村人地不匹配的现实困境以及真正确保农民实现耕者有其田的公平愿景。于是，新一轮土地延包工作中调抑或不调本质上是公平和效率之间的一种博弈较量(姚志，2021a)。

　　自“按户发包、人人有份”为根本原则的农村土地家庭联产承包责任制度确立以来，这种平均主义大锅饭的分地模式基本上做到了起点相对公平，促使集体经济组织成员“公平”享有农村承包地的承包权能意识已在他们心中留下深深的烙印(刘灵辉等，2022)。不过，伴随中国经济快速地发展以及工业化、城市化进程的快速推进，拥有非农就业比较优势的农户不断降低对土地的依赖性。同时，由于农地流转市场的不完善以及深受农村差序格局等非正式制度供给的深刻影响，农地经营权流转所带来的市场价值有限，直接引发非农就业农户可能将其承包的土地弃耕或抛荒。此外，传统分散且细碎化的小农经营格局犹在，严重掣肘着中国农业生产的适度规模化效益，不益于农业生产效率的提升，对农民收入水平的提高以及粮食安全的有效保障带来了巨大冲击(姚志，2021a)。于是，中国现行家庭联产承包责任制下的“生不增、死不减”的土地承包模式能否实现“公平”和“效率”两者兼顾?相关研究认为，一是当前的农地产权制度无法实现对土地的公平分配(汪险生等，2023);二是农村土地分配是“效率”和“公平”零和博弈的结果(姚洋，2000);三是“效率”和“公平”在中国农村土地分配中均无法实现(黄少安等，2008)。

　　中国农村的基层治理体现了典型的多任务特征，即“上面千条线，下面一根针”(崔晶，2022)。然而，村集体作为一个中间组织，不仅处理着小农户和市场的双重委托代理关系，而且处理着小农户和国家的双重委托代理关系，同时处理着小农户和社会的双重委托代理关系(郑淋议等，2020;王钰文等，2022)。实践表明，正是由于村集体发挥出的积极效用，在2017—2019年连续三年将贵州省盘州市普古彝族苗族乡舍烹村小农户自发间形成的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革农村实践的核心要义才会被纳入到中央“一号文件”,并在中国农村地区示范性推广。因此，村集体作为基层治理的主要践行者，凭借灵活变通的协调能力可以游刃有余地应对来自市场、国家和社会等不同力量施加的作用力。但是，自党的十九大以来，“中央→地方→基层”(3)(村集体)自上而下的政策执行力大幅提升(张晓山，2016),“基层(村集体)→地方→中央”自下而上“讨价还价”的空间逐步缩小，因而基层(村集体)的适应性执行逐渐演变成为一种将上级指导与地方现实有效结合的全新政策执行策略(崔晶，2022)。

　　综上，在第二轮土地承包30年期限陆续到期之际，面对中央与地方各级政府以及农户等多主体的不同利益诉求，村集体应当如何执行中央政策以及采取何种土地延包方式开展新一轮土地延包试点工作?村集体采取的土地延包方式是否可以同时兼顾到效率和公平?鉴于此，本文通过使用Y省D村新一轮土地延包试点中总结出的调利不调地的实际案例，深入探讨村集体在第二轮土地承包30年期满后，为实现新一轮土地延包试点工作的效率与公平有机统一，如何适应性执行中央政策确保中央与地方各级政府以及农户之间的权益均衡，从而为持续提升基层治理现代化水平提供有益镜鉴。

　　基于宏观与微观不同层面的研究视角，为有效缓解基层政策执行过程中产生的治理困境，学界进行了许多积极的探究(崔晶，2022)。立足“委托—代理”框架下“命令—”的互动关系，一方面学界深刻分析了宏观视角下科层纵向政府部门的“层层加码”境况和条块横向地方政府间政策实施过程中的“共谋”(何毅，2022)和“变通”(庞明礼等，2020)行为；另一方面，学界在微观层面上探析了以县(区)、乡镇(街道)为代表的基层政府的“选择性执行”(杜娇等，2022)、“请示授权”(郁建兴等，2017)、“调适性社会动员”(王诗宗等，2018)以及“不出事逻辑”(贺雪峰等，2010)等各式各样的应对策略。

　　同时，政策执行问题是政策过程的核心内容。为此，基于政策执行方式的演进而言，对政策执行方式的研究呈现出“自上而下”“自下而上”“综合研究”三种不同的分析进路(李珒，2023)。其中，“自上而下”的政策执行策略侧重要求上级政府在政策实施过程中所占据的主导地位作用，而下级政府则仅仅需要按照上级政府的意志严格遵照执行。然而，无法有效让基层实施人员的主观能动性与地方的基本情况实现有机结合，从而会导致政策执行效果大打折扣(谢来位，2010)。不过，“自下而上”的政策执行策略更加注重强调政策实施时基层执行人员所拥有的知识、技能以及权力等因素对政策执行的深刻影响。但是，当前相关学者主要使用质性研究的范式来分析“自下而上”政策执行方式下基层实施人员对政策的理解。这样往往会弱化制度性因素在政策执行过程中的作用，且得出的相应研究结论普遍具有碎片化的特点(鲁子问，2008)。因此，致力于关注影响政策实施的前置以及后置变量的“综合研究”,对政策执行提供了全新的解释依据。同时，“综合研究”的政策执行方式对国内外不同时间以及不同领域的政策执行案例研究均具有极强的解释力与普适性(宋雄伟，2015)。

　　但是，不论是宏观层面上的“变通执行”,还是微观视角下的“选择性执行”等涌现出的各式各样政策执行方式，均是在上世纪90年代初到本世纪初的时间节点内，基于中国大力推进改革开放战略的现实背景下，对当时政策执行策略的不同阐释。中国社会主义步入新时代以来，不仅推动社会经济发生巨大变革，而且还促使基层政策实施策略的持续完善(崔晶，2020)。因此，基层政策适应性执行策略应运而生是时代发展到一定阶段的产物。适应性执行是基层一种更为积极主动的执行方式，属于政策执行方式分析进路中对政策执行过程提供了全新解释框架的“综合研究”,是基于经济社会快速发展而导致治理环境发生改变的前提下，基层为实现政策的有效实施以及有序治理，会将上级政策内容和地方基本境况相互融通(崔晶，2022)。国外学者Dietz等(2003)为有效缓解生态环境逐渐恶化带来的挑战以及持续提升公共资源的韧性，结合制度经济学和发展经济学的理论知识，将适应性治理这一概念较早的提出来。国内学者如崔晶(2022)、徐龙顺等(2023)立足公共管理学视角，发现基层政府为“必须完成的水污染治理任务”,往往会采取“拼凑应对+尽力完成”的适应性执行策略来缓解基层治理压力。同时，朱光磊(2017)认为在“强政府、弱社会”的格局下，社会自主性较低，群众与政府之间容易产生隔阂。不仅不利于政府吸收和回应群众的利益诉求，而且还不益于政府了解和服务群众。然而，实施政社分开，给予社会组织适度的发展空间，可以提升政府运行质量和施政效果，同时调动社会力量更好地参与经济社会建设。因此，社会组织采用适应性执行方式可以在政府与群众之间发挥桥梁和纽带作用，成为自主管理的中介实体。

　　土地调整与否直接关乎新一轮土地延包的效率和公平。因此，部分学者的研究指出，第二轮土地承包30年到期后一般存在土地顺延承包与土地调整两种方式抉择，而土地调整又二分为大调整和小调整(刘灵辉等，2022)。但是，《民法典》和《土地承包法》等法律法规就如何开展新一轮土地延包工作的精神已然表明，当前国家更为倾向于“保持历史耐心”,不寄希望在“地里”解决“制度”问题(韩长赋，2019),而是通过在“地外”依靠社会保障和就业帮扶等手段缓解复杂的人地矛盾(姚志，2021b),利用调利直接顺延的土地延包方式实现效率和公平的有机统一。不过，在漫长的第二轮土地承包期内，一方面村集体需要村干部这样的代理人来代表其行使相应的土地权利，而村干部不仅是动态变化的，同时还存在自身的利益诉求；另一方面，村集体内部的生老病死、婚丧嫁娶以及人口流动导致了集体人口也是动态变化的(郑淋议等，2022)。于是，在中国农村地区第二轮土地承包30年期限陆续到期之际，有相当比重的农户希望土地调整。不过，第二轮土地承包到期后调抑或不调土地而产生的效率损失或公平缺失的争论，尚且还没有达成统一的共识。

　　一是土地调整会产生效率问题。首先，降低投资预期，不利于农业生产的可持续性经营发展。不论是早期的经验以及理论研究还是近年来的计量实证检验，绝大多数研究资料均普遍认为，农村土地的频繁调整削弱了土地产权的安全和稳定性，显著减少了农户对农地进行长期投资的动力和预期，不益于建立健全农田灌溉基础设施以及强化对土壤肥力的保持，严重掣肘中国农业的可持续发展(Deininger等，2003)。其次，增加交易成本，抑制农地经营权流转的有效放活。频繁的土地调整会增加流转的交易成本，降低了农地的边际产出率(韩长赋，2019;刘灵辉等，2022)。同时，中国农业生产经营正步入现代化发展轨道，农业的适度规模化生产经营已是大势所趋，而土地经营权的高效自由流转则为农业规模化生产创造可能。于是，从事农业规模化生产的新型农业经营主体对流转的土地产生了一定的要求，偏好于流转那些尚未进行过土地调整农户的承包地(张兰等，2022)。

　　二是土地调整推动公平的实现。西方经济学的理论观点认为，公平一般包含起点公平、过程公平与结果公平三个方面。其一，起点公平主要强调的是土地调整可以保证村集体所有成员均可以在一定程度上完成“耕者有其田”,从而让全体农户都可以拥有土地的保障性功能。土地的保障性功能不仅能够让农户安心转出农地从事非农就业，而且当其外出非农就业受阻时，能够随时返乡从事农业生产性活动，起到缓冲作用(罗必良等，2021)。其二，农村的承包地实质上是一种有期限的权利，当农村土地承包期限到期时，如果农民的土地数量和面积不均，且存在显著的贫富差距，可以及时调整土地，重新分配，以实现新的起点公平(钱龙等，2021)。其三，土地调整可以保障村庄范围内集体经济组织成员一定时期的公平，由于村庄人员的内部动态调整以及村庄之间的土地资源禀赋、人口条件与自然条件存在差异，造成村庄内部、村庄之间的人均土地与人均收入仅仅是一种相对的结果公平。

　　已有研究主要系统阐释了土地是否调整对新一轮土地延包效率和公平关系的影响。不过，本文一方面借助基层适应性执行策略，深入探讨村集体在新一轮土地延包试点工作中如何适应性执行上级政策确保在集体层面实现效率和公平的；另一方面，利用Y省D村在新一轮土地延包试点工作中探索出的调利不调地的案例，全面探究第二轮土地承包30年到期后，如何高效完成新一轮土地延包试点工作的同时来确保农户层面公平的实现。因此，本文可能存在的边际贡献有：一是将基层治理主体下沉至村集体，具体分析村集体这一中间组织在新一轮土地延包试点工作中所扮演的角色；二是基于新一轮土地延包试点中形成调利不调地的典型方案，利用适应性执行的策略开展深入剖析，从而为中国其他农村地区新一轮土地延包工作实现效率和公平有机统一提供方案以及策略借鉴。

　　案例研究被认为是深入理解中国制度及其具体治理方式的最佳途径之一，因而使用案例研究法来深层次探讨研究对象所内含的中国意义(韩旭东等，2022)。于是，本文以Y省D村新一轮土地延包试点中形成调利不调地的土地延包方式为研究对象，深入剖析村集体采取适应性执行策略如何确保在集体层面和农户层面实现效率和公平的有机统一。

　　围绕本文的研究目的，案例的选取主要满足如下的要求：一是具备典型性。D村不仅是农业农村部在全国范围内选取的新一轮土地延包首批试点村以及Y省唯二的试点村，而且其所在镇和所在区相继被确定为全国首批新一轮土地延包试点镇和试点区。二是具有研究价值。在适应性执行策略的选择下，D村在第二轮土地承包到期后试点延长30年，推行调利不调地的土地延包方式，不仅实现了效率与公平的有机结合，还在全镇和全区成功推广，并受到大多数农户的认可。三是实证可行性。2020—2023年，进行了长达4年、共计23天19夜的驻村实地追踪调查，分别召开区级、乡镇级和村级座谈会3次、10次和58次。此外，在J区所有58个行政村开展了土地延包试点的农户满意度问卷调查，共收集到916份有效问卷。本文基于调研收集的一手和二手资料，运用案例分析法，从多角度对单一案例进行规律总结和深入剖析，提炼村集体如何利用适应性执行策略，在新一轮土地延包试点中探索出调利不调地的土地延包新方式，从而实现效率与公平有机统一的独特运行机制，并进行理论性思考。

　　国家意志主要即《长久不变的意见》旨在表明，为防止承包地频繁变动以及耕地经营规模过度细分，务必保持土地的承包关系长久不变。但是，同时强调，“对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组……,由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，……,可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握”。为此，立足中央相关政策文件精神，并结合选取的Y省D村第二轮土地承包到期后再延长30年改革试点的案例，本文总结了村集体作为新一轮土地延包试点工作的具体执行者，在第二轮土地承包到期后再延长30年改革试点中为推动土地延包工作顺利开展可能会存在三种不同的策略选择，分别是“原封不动执行，顺延承包”“执行，均地承包”(4)以及“适应性执行，调利不调地”。

　　中国是一个地域辽阔的大国，中央制定的政策可能仅仅适用于普遍呈现问题的解决，不可能完全符合中国各个地方千差万别的情况。因此，中央政策经过多级政府纵向之间的层层加码下达至村集体具有了指导性和笼统性的特征(崔晶，2022)。同时，近年来村集体向上讨价还价的空间正在逐渐缩小，村集体俨然成为各级别政府政策具体执行却不能对政策规定有所逾越的一种工具替代。

　　“D村是农业农村部在全国范围内选取的首批新一轮土地延包试点村以及Y省唯二的试点村，从农业农村部到Y省地方政府都十分重视这项工作的顺利开展，并且给予了我们村集体要大胆试点尝试的殷切期望。不过，多年与各级政府打交道积累的经验促使我们村集体只需原封不动执行中央和地方政府的相关政策，不敢对政策规定有所逾越”(访谈记录：20200818CM)(5)。

　　持续与各级政府的博弈让信息不完全甚至处于劣势的村集体逐渐掌握政府对政策执行的标准和要求。面对各级政府对新一轮土地延包试点工作的不同安排，村集体只能是照单全收且原封不动执行。为此，村集体对标各级政府要求制定了新一轮土地延包试点时间进度表，在规定的时间范围内务必按时按质完成新一轮土地延包试点的相关工作。于是，原封不动执行中央与Y省地方政府有关土地延包政策的策略选择促使D村村集体只好采取顺延承包的土地延包方式。主要原因在于：一是最符合中央和Y省地方政府的意志要求，中央制定的政策以及Y省地方政府逐级追加的文件均强调确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，鉴于此，顺延承包是D村村集体为推动新一轮土地延包试点工作顺利开展所采取的最好方式选择，且有利于D村村集体内部相对和谐稳定。二是尽管农业农村部和Y省地方政府都希望D村在土地延包试点中所凝练出的经验能够打造成为新一轮土地延包试点的“南方样板”(6),但是特别强调了村集体按时按质完成D村全体村民土地延包合同的签订和延包证书的发放是此次土地延包试点的首要任务。三是顺延承包的土地延包方式可以有效借助国家实施新一轮农地确权政策的制度遗产，极大地降低了人员、土地等信息摸排核查的成本。四是时间限制，新一轮土地延包试点是一个极具复杂的系统性工程，原本紧张的时间安排又刚好遭遇新冠肺炎疫情的严重冲击，导致试点时间并不是十分充裕。

　　“在2018年年底农地确权颁证信息基础上，村集体很快确定了新一轮土地延包有421户农户可以采取顺延承包的措施，但是有4户属于无地少地农户，想要在新一轮土地延包试点中分得一定的承包地。同时，村里有一部分非农就业农户的土地存在抛荒的现象”(访谈记录：20200818CM)。

　　因此，可以看到顺延承包的土地延包方式不仅保证了绝大多数农户的土地权益，而且极大提升了新一轮土地延包试点工作推进的效率(7)。此外，新一轮土地延包改革试点让那些无地少地农户对土地调整的期待更为强烈，但是顺延承包的土地延包方式却让作为集体经济组织成员的无地少地农户理应公平拥有土地权益的希望彻底破灭，不益于内部的公平稳定。相关研究已经证明，农村里即使有些许农民沦落为无地少地农民，就会有可能造成严重的社会问题(桂华，2019)。同时，部分非农就业农户的土地经营权没有得到流转进而难以实现有效放活，调研数据显示D村承包地流转率常年在15%左右波动(8),仅仅约占2017年底全国37%承包地流转率的四成(丰雷等，2021),D村存在比较严重的耕地抛荒现象。于是，D村最终呈现出无地少地农户没有机会通过流转的方式获取农地经营权与一部分非农就业农户存在耕地抛荒行为的土地经营权资源错配的状况。

　　虽然中央和Y省地方政府均制定了关于推进新一轮土地延包试点工作的大政方针，但是作为政策的最终执行者，村集体几乎决定着政策以何种方式落地。这是因为在乡土中国的差序格局、信任机制以及关系网络背景下(罗必良，2023),非正式制度的嵌入让村集体延续了“小农村社制”的自治传统(崔晶，2022)。具体主要体现在，村集体在推进新一轮土地延包试点的具体工作实践中，成立了延包工作领导小组，主要是由各个村民小组组长、党支部书记、村“三委”中属于本集体经济组织成员代表、村民代表、党员代表、人大代表、政协委员等成员组成。其中，例如各个村民小组长是由各个村民小组成员集体推选出来的，通常具有优良的声誉和信誉，村民十分信任他们，且这些小组长和村民之间存在一定的血缘或者亲缘为核心的差序格局关系；又如实地调研中发现在宗族社会关系网络的影响下，各个村小组一般会在第一大姓这一农户群体中选取出一个村民代表。因此，村集体作为一个中间组织，对于小农户而言，集体是小农户自己的委托人，要对小农户负责。

　　“村集体就新一轮土地延包试点农户意愿调查发现，不仅4户无地少地农户渴望土地调整，而且绝大多数拥有第二轮土地承包资格的农户也存在各式各样的理由希望有机会调整自己的承包地”(访谈记录：20200818CM)。

　　D村不论是无地少地农户还是拥有第二轮土地承包资格的农户几乎都希望调整土地，因此，作为小农户的委托人，村集体应该与绝大多数农户利益相保持一致。对此，D村村集体只有执行中央以及Y省地方政府关于新一轮土地延包试点“坚持延包原则”以及“大稳定、小调整”等的政策方针，采取均地承包的土地延包方式。具体原因主要在于，首先，均地承包能够有效保障集体全体成员拥有新一轮土地承包的资格。其次，当前中国农村地区社会保障体系不健全，尤其是在新冠肺炎疫情对农民生产生活造成巨大冲击之后，土地社会保障功能的基础性地位愈发显现。再次，中央制定的政策并没有绝对卡死土地调整的空间，这让村集体政策执行而采取均地承包的土地延包方式具有一定的合理性。最后，尽管强化农地的产权稳定性以及划清农户间的权益界限，不仅降低了农地交易双方的信息不对称性和不确定性，从而提高农户在农地流转市场的议价能力以及谈判地位；而且还可以促使熟人间的农地交易更加非人格化，有利于获取更高的租金收入。但是，农村土地产权稳定性的另一面就是产权固化的危险(王亚华等，2023),土地调整具有固有的经济逻辑、制度依据和符合社会道义，并且对生产效率、地力保护不太可能会产生较大的影响，应当充分借助农村第二轮土地承包到期后再延长30年试点的时间节点通过土地调整的方式来改善土地细碎化的问题(姚志，2021b)。

　　“均地承包保障了集体经济组织成员的公平公正，但是真正实施时就可能会遇到诸如如何均衡不同农户对土地各式各样要求等巨大阻力，并且需要花费大量人力物力财力重新摸排人员和测量地块等信息。我们村集体在有限的时间内，根本不可能完成这般艰巨的试点任务”(访谈记录：20200818CM)。

　　均地承包的土地延包方式能够让全体集体成员实现“耕者有其田”,从而在集体层面上保证公平公正的实现(9)。从长远来看，公平又能够推动小农户高效率从事农业生产经营活动。不过，在短时间内，土地调整将会迟滞新一轮土地延包试点工作的顺利开展，这主要是由于均地承包的土地延包方式需要直面如何有效协调不同农户之间的利益分配问题。同时，土地调整不可避免地增加了新一轮土地延包试点的交易成本。基于D村新一轮农地确权颁证每户220元的成本计算，采取均地承包的土地延包方式大概率会高于农地确权的成本。依据Y省地方政府商讨制定60元每户的土地延包试点成本，土地调整直接让D村村集体面临着资金十分匮乏的巨大压力。进一步地，土地调整的口子一旦打开，便会为村集体经常性的土地调整找到历史记忆，从而严重掣肘农地经营权流转的有效放活。

　　顺延承包与调地均分两种不同的土地延包方式是村集体分别对待中央以及Y省地方政府制定出新一轮土地延包试点相关政策方针原封不动执行和执行的策略体现。当然，选择顺延承包抑或调地均分任一种土地延包方式都充分展现出村集体相对极端的政策执行策略选择，且无法有效调和公平和效率之间的关系。

　　“村集体一开始要么选择原封不动执行，要么遵循绝大多数农户的意愿选择执行。但是，这两种策略选择均不能把D村实际与中央以及Y省地方政府的要求相互融合贯通”(访谈记录：20200818CM)。

　　于是，D村村集体在试点实践中摸索形成的调利不调地的土地延包方式把中央以及Y省地方政府的指导性政策方针和D村现实有机结合起来的适应性执行策略，不仅能够确保D村集体经济组织成员的公平公正，还可以高效推进D村第二轮土地承包期满后延长30年的试点工作。

　　1.不调地：顺延承包，放活农地经营权，效率实现(10)。一是采取顺延承包的土地延包形式。首先，立足2018年基本告罄的新一轮农地确权产权改革的制度遗产，D村有效利用土地确权证书上的有关信息，对421户持有确权证书的农户采用顺延承包的方式，进行第二轮土地承包期满后延长30年的试点工作。其次，村集体和农户之间的信息基本是完全对等的，这样大大降低村集体在新一轮土地延包试点中农户信息摸排成本，村集体仅需要和421户农户涉及一次大规模土地延包合同的签订，大幅减少了土地延包合同的签订频率，同时维护了农户对原承包地的独占性投资。最后，所有接受调查的317户农户(占比100%)都支持村集体依据最新一轮农地确权信息的前提下，开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，既充分考虑到绝大多数农户的权益，又可以让村集体高效开展土地延包试点工作。

　　二是放活农地经营权自由流转。第一，由于面临非农就业收入普遍高于农业生产经营所获得收入的现实背景，为有效杜绝部分农户顺延承包土地后而从事非农就业导致弃耕或抛荒耕地的现象，D村村集体鼓励且动员其将承包地经营权以有偿、签订长期书面式契约的形式流转出去。第二，D村村集体作为一个双重委托代理组织，一方面可以将有意流转农户的承包地整合后，以更高租金出租给优质新型农业主体；另一方面，鼓励农户就近在新型农业经营主体内就业，既能获得土地租金，又可以享受务工收入的双重收益。第三，自从D村新一轮土地延包试点工作告罄之后，弃耕或抛荒承包地的现象不再发生，承包地流转率增长到32%,承包地出租租金达到1000～3000元/亩，承包地流转书面式契约有效签订率提升至85%,农户承包地流转3年及其以上时间的占比为76%,从而极大放活D村承包地经营权的高效自由流转。

　　2.调利：借助社会力量，落实利益补偿，公平实现(11)。2018年国务院颁布印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中在系统阐释脱贫攻坚和乡村振兴之间辩证关系时强调，“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。正是因为国家在脱贫攻坚阶段和乡村振兴战略实施过程中激励且大力扶持社会力量参与到乡村建设中来，从而让D村的集体经济得到快速发展，具体体现在以下两个方面：一是帮助D村建立鲜切花加工厂，从而获得集体收益；二是支持D村创办服装厂，设立公益岗位，由村集体负责分配。因此，借助集体收益以及公益性岗位优先就业权，村集体才能够确保4户无地少地农户可以获取相应的利益补偿，体现出村集体对公平公正的有效保障。

　　第一，村集体利用集体公益性岗位的优先就业权通过就业来保障无地少地农户的权益。首先，村集体服装厂会免费教授2户具备劳动能力农户生产服装的技能，且在学徒期间给予每人3000元/月工资，为期3个月的技能培训后，秉持多劳多得的基本原则，2户农户可以选择按计件或计时的方式获取更高的工资收入。在成为服装厂熟练工人以后，2户农户中所有成员最低工资均不低于4500元/月，其中有1人工资高达7000元/月。其次，优先为2户有劳动能力但无地或少地的农户提供服装厂的公益性岗位，不仅让他们能够在家门口就业，基本满足了生存发展的需求，还可以有效吸引那些将承包地转让并从事非农工作的农户返乡就业，有助于缓解D村的“留守儿童”和“空巢老人”问题(刘灵辉等，2022)。

　　第二，村集体利用集体资产收益分配权给予无地少地农户一定经济补偿来保障他们的权益。一是成立于2016年初的集体鲜切花加工厂，已经实现盈利。2021年D村村集体利用集体鲜切花加工厂的集体收益分别给予这2户基本丧失劳动能力的1人户家庭400元/月的经济补偿，共计4800元/年的经济补偿，与Y省J区2021年分别给予这2户1人户家庭4920元/年低保补助相差无几，保障了他们的基本生存发展权利。二是村集体从集体收益中分配一定的经济补偿给基本丧失劳动能力且无地少地的农户，虽然看起来仍然有些微薄，但是体现出通过赋权方式保障他们基本生存发展权益的核心理念(郑淋议等，2022)。

　　进一步深入分析可以发现D村村集体在新一轮土地延包试点中选取调利不调地的土地延包新方式，可能的解释主要在于：首先不调地这一举措主要是村集体受制于中央以及地方政府推进新一轮土地延包试点工作指导性政策方针等的正式制度安排。具体体现在：第一，基于中央及其有关部门的指导性政策方针视角，2008年党的十七届三中全会通过的决议(12),正式提出要保持现有土地承包关系稳定且长久不变，成为指导后续中国农村一系列土地产权制度改革的基本遵循。为此，中央政府在农村地区开展了新一轮农地确权工作以及农地承包权、经营权和所有权“三权分置”改革，不断强化农地产权的稳定性、安全性以及实现农地产权的细分配置。直至党的十九大明确指出农村第二轮土地承包到期后再延长30年，而《长久不变的意见》则对农村新一轮土地延包作出了具体规定：一是重申禁止土地“大调整”,强调不得将承包地打乱重分；二是严格控制土地“小调整”,仅当承包地因自然灾害损毁且群众普遍要求调地的村组才具备资格；三是继续提倡发轫于贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”的土地承包模式(胡凌啸等，2023)。第二，就Y省地方政府的指导性政策方针而言，省农业农村厅、市或县区农业农村局以及乡镇农经站层层加码中央及其有关部门关于新一轮土地延包试点工作的指导性政策方针，主要体现在地方政府让村集体具体推进新一轮土地延包试点工作时，决不允许土地调整，采取顺延承包，妥善完成绝大多数农户新一轮土地延包工作，对极少数无地少地农户进行思想上的劝慰，杜绝一切不稳定因素出现。其次，调利这一方式主要是由于村集体在具体推进新一轮土地延包试点工作时，需要设立延包工作领导小组，而小组成员一般与村民存在着一定的血缘和亲缘的差序格局关系，且在乡村错综复杂的社会网络关系中，延包工作领导小组成员与村民之间可能经历过多次且重复的利益博弈，促使延包工作领导小组成员和村民之间建立起了一种信任机制(洪名勇，2005)。然而，村集体在新一轮土地延包试点工作中对全体村民意愿摸排后发现，绝大多数农户希望调整土地。如果村集体不遵循绝大多数农户意愿，那么其在全体村民中的声誉和信誉将会大打折扣。尽管采取均地承包的土地延包方式符合全体村民的意愿，但是必然会和中央以及地方政府有关新一轮土地延包指导性政策方针相违背，且需要耗费大量人力物力财力成本，最终可能会造成新一轮土地延包试点工作难以按时按质完成。同时，村集体在挨家挨户逐一摸排的时候发现，4户无地少地农户希望土地调整的意愿最为强烈，其余农户基本上愿意在第二轮土地承包的基础上顺延承包。于是，作为村民利益代表的村集体可以利用调利这一方式对这4户无地少地农户进行相应的利益补偿，保障其在集体层面上的公平公正。

　　总之，调利不调地新一轮土地延包全新模式的具体作用机制是：第一，不调地是调利的前提基础，即村集体要严格遵循中央以及地方政府推进新一轮土地延包试点工作的相关指导性政策方针等(存在层层加码的情形)正式制度安排，采取顺延承包的土地延包方式，确保按时按质高效完成对绝大多数农户新一轮土地延包的工作。不过，村集体在政策具体执行中发现农地弃耕抛荒现象比较严重，因而积极引导了农户进行农地经营权的自由流转，实现土地资源的优化配置。第二，调利是不调地的有益补充，在农村熟人社会中关系强度以及信任机制等非正式制度的深刻影响下，D村村集体为确保在集体层面上实现公平公正，通过利益补偿的方式，让4户无地少地农户得以实现相对的公平公正。因此，D村村集体在正式制度安排与非正式制度供给有效结合的框架下，探索出了一种调利不调地的新型土地延包方式，实现了效率与公平的有机统一。

　　当然，脱贫攻坚以及乡村振兴战略的制度遗产推动社会力量在中国农村地区得以迅速发展的同时，中国中西部绝大部分农村地区借助社会力量的有效援助，集体经济得到了长足有效发展，村集体自此拥有属于集体的收益。首先，社会力量对D村的援助是通过村集体来实现的，而村集体主要负责具体分配社会力量的有关援助，其中包括服装厂公益性岗位的优先就业权和鲜切花加工厂的累计集体收益。其次，在共同富裕的社会大背景之下，社会力量参与下的第三次分配具有“雪中送炭”、无私奉献等特征，且对效率或者公平任一方面的缺失具备弥补的效用。最后，结合D村新一轮土地延包试点工作的实际情况，社会力量对村集体经济发展的援助最重要的作用在于弥补了公平性不足，从而实现了新一轮土地延包试点工作在效率和公平方面的有机结合。

　　因此，D村村集体在新一轮土地延包试点中将中央以及Y省地方政府出台的指导性政策方针与D村现实境况实现了有效结合，村集体适应性执行的策略选择推动了调利不调地土地延包新方式的形成，不仅实现了资源配置效率和公平的有机统一，而且让D村新一轮土地延包试点工作得以顺利完成，同时Y省在开展新一轮整乡和整县土地延包试点工作时，农业农村部对D村探索出的调利不调地土地延包方式进行了示范推广，从而使得农户土地延包合同的签订率达到了99%,且农户对这种土地延包方式的满意度超过了98%(见表1)。

　　“D村村集体新一轮土地延包试点适应性执行的策略选择，让调利不调地土地延包新方式最终成型，确保了土地资源分配效率与公平的有机统一，且历经了整乡以及整县新一轮土地延包试点的成功检验。因此，D村探索出的调利不调地的具有代表性的延包模式以及村集体采取适应性执行的延包策略应当大力在Y省其他农村地区第二轮土地到期后再延长30年工作中进行全面推广”(访谈记录：20220705ZJ)。

　　对D村新一轮土地延包试点工作的深层次探究发现，村集体在政策执行过程中发挥着举足轻重的作用。村集体选择顺延承包、均地承包以及调利不调地不同的土地延包方式，分别体现出原封不动执行、执行与适应性执行中央以及Y省地方政府有关新一轮土地延包的指导性政策方针。当然，村集体不同的政策执行策略选择同时与其是否兼顾上级政策方针和地方实际息息相关。

　　从D村的经验来看，政策内容与现实境况的匹配性问题始终贯穿新一轮土地延包试点运行过程，两者之间的关系直接影响到第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作能否既高效又公平地推进。同时，在试点制的作用下，村集体推行何种土地延包方式具有较大的选择韧性。在新一轮土地延包试点起始，村集体基于多年与各级政府“打交道”中的经验积累，通常会选择原封不动执行中央以及地方政府有关土地延包的指导性政策方针。因此，顺延承包的土地延包方式应运而生主要是对上负责的结果。当然，顺延承包的土地延包方式利用新一轮农地确权的制度遗产，降低了土地延包的成本，极大提升了试点工作开展的效率。但是，顺延承包的土地延包方式却没办法实现上级政策和D村地方现实的有效匹配，导致4户无地少地农户迫切在新一轮土地延包时获取土地承包权的希望彻底破灭，因而在集体层面上没有做到公平公正。

　　进一步地，村集体对人员意愿摸排之后发现，绝大多数农户希望在新一轮土地延包这个关键时间节点可以调整自家的承包地。由于中国自上而下施行的是民主集中制，即遵循少数服从多数的原则，以及乡土中国的差序格局、信任机制与关系网络等非正式制度的嵌入，这样的制度惯性造就D村村集体更需要对下负责，执行中央以及地方政府有关土地延包的指导性政策方针，采取均地承包的土地延包方式，在集体层面保障了公平公正的实现。然而，均地承包的土地延包方式却没有将D村现实和上级政策内容有效结合。同时，均地承包的土地延包方式面临人员、土地等信息的重新摸排以及均衡不同农户之间的利益等需要花费大量人力物力财力成本，严重阻滞土地延包试点工作的高效推进。

　　D村村集体选择上述政策执行策略而采取相应的土地延包方式，没办法实现效率和公平的有机统一。因此，若要在新一轮土地延包试点工作中实现上级指导性政策方针与村集体执行策略选择的适配，必须从试点的运作中统筹兼顾上级政策内容和D村现实情景需要(连宏萍等，2021)。首先，充分发挥村集体这一主体的中介效用，通过让其设定或者停止履行相关职能，尽量避免广泛而零零散散的小农户与市场、政府、社会开展“多对多”的直接交易，从而凸显出集体组织这一“统分结合”的巨大优势(郑淋议等，2022)。为此，村集体这个中间组织不仅要上承中央和地方政府有关土地延包的指导性政策方针等正式制度的强制性安排，而且还要考量乡土中国的差序格局、信任机制与关系网络等非正式制度的无形约束。于是，D村村集体开展新一轮土地延包试点工作时，应当选择适应性执行的策略，采取调利不调地的土地延包方式。这样才可以将上级政府新一轮土地延包的政策内容与D村现实境况实现有效匹配。其次，村集体采取调利不调地的土地延包新方式，一方面通过顺延承包，即不调地的形式让绝大部分农户直接顺延承包土地，同时放活农地经营权自由流转，有效缓解无地少地农户与耕地抛荒农户资源错配的难题，从而保证了新一轮土地延包试点工作的高效推进。另一方面，通过借助社会力量参与脱贫攻坚和乡村振兴等战略的制度遗产，以利益补偿的方式，为无地少地农户提供集体公益性岗位的优先就业权和集体资产收益分配权，从而保障他们的基本生存和发展权利，最终在集体层面上实现公平公正。然而，村集体作为特殊法人，其收益分配制度因其独特地位而与营利性法人的收益分配制度不同。不过，这种特殊性主要来自于村集体财产的公共性以及成员的身份性(管洪彦，2022)。因此，务必防止拥有一定收益的村集体基于利益最大化原则，只愿意进一步做大做强集体经济，而不给予极少数无地少地农户相应的扶持。最后，适应性执行策略可以有效兼顾上级政策内容与D村现实情形。对此，在开展新一轮土地延包试点工作时让村集体作为这一政策执行策略选择的主体，利用调利不调地的土地延包新方式，把实现效率与公平的有机统一视为终极目标(见图1)。

　　在农村新一轮土地延包试点工作中，将村集体作为基层治理的主体，并采用调利不调地的方式进行土地延包，充分体现出村集体在新一轮土地延包试点工作中政策适应性执行的策略，且在政策执行落地后实现了效率和公平的有机统一。本文适应性执行是基层治理主体为有效破解基层治理困境而积极主动作为的一种策略选择，就推动农村新一轮土地延包试点工作而言，适应性执行的内涵是利用村集体这一基层治理组织主体，一方面在开展新一轮土地延包试点工作的实践中，贯彻落实中央和地方政府保持土地承包关系稳定且长久不变等指导性政策方针的强制性正式制度安排，同时严格控制政策执行的成本，按时按质高效推进新一轮土地延包试点工作；另一方面，差序格局、信任机制和关系网络等非正式制度供给对村集体产生了深刻影响，促使其时刻牢记是全体村民意志的代表，新一轮土地延包试点工作实施时要全方位考虑全体村民的意志，尽量在集体层面保障全体村民的公平公正。

　　其中，适应性执行策略作用于新一轮土地延包试点工作的具体机制体现在其需要遵循着“主体—方式—目标”的政策执行模式。主要表现在：首先，适应性执行策略核心思想是实现上级政策方针与地方实际相互适配。其次，村集体作为适应性政策执行策略的组织主体，在新一轮土地延包试点工作中不仅要受制于中央和上级政府相关指导性政策方针等的正式制度安排，而且还要兼顾乡村差序格局、信任机制和关系网络等的非正式制度供给。再者，村集体在适应性执行策略指导下，探索出了调利不调地的具体土地延包新模式，一方面在贯彻中央和地方政府相关指导性政策方针等的正式制度安排下，采取顺延承包的土地延包方式以及利用新一轮农地确权的制度遗产，控制土地延包成本的同时，需要进一步激活农地经营权自由流转，推动土地资源的优化配置，以此来实现新一轮土地延包工作的高效开展；另一方面，在乡村差序格局、信任机制和关系网络等非制式制度供给的约束下，村集体利用利益调整的方式，依托脱贫攻坚时期以及大力实施乡村振兴战略过程中积极引导社会力量参与中国农村地区乡村建设而促使其得到空前发展，从而能够让村集体利用集体资产收益以及公益岗位优先分配给无地少地农户，保障其在集体层面上实现公平公正。最后，政策适应性执行策略促使村集体这一基层组织主体，不仅探索出调利不调地全新的土地延包方式，实现了上级政策和地方实际的相互适配，而且更为重要的是，推动了新一轮土地延包试点工作效率和公平有机统一的终极目标的实现。

　　当然，本文所勾勒出的政策适应性执行策略属于政策执行方式分析进路中对政策执行提供了全新解释框架的“综合研究”。尽管政策适应性执行在一定程度上可能与宏观层面的“变通执行”和微观层面的“选择性执行”等政策执行方式有所重叠，但是作为基层治理主体的一种更为积极主动的政策执行方式，政策适应性执行不仅有效回应了常规或运动型政策执行方式的需求，还对在治理边界模糊和融合状态下的基层政策执行提供了全新的解释和描述。因此，政策适应性执行更能全面揭示中国在本土治理实践中所展现的独特而丰富的表现形式。因此，政策适应性执行更能全方位阐释中国治理在本土实践中呈现出独特且丰富的表现形式。此外，本文更是将基层治理组织主体下沉至和农户关系最为密切且能够直接代表农户相关权益的村集体；同时，本文进一步体现了对政策执行组织主体(村集体)行为选择过程性和层次性作了具体解释。

　　透过D村新一轮土地延包试点的经验，村集体最终选择适应性执行的策略，采取调利不调地的土地延包新方式，对理解上级政策内容如何有效与地方现实适配的问题具有一定启迪意义，从而有益于进一步拓展中国场景应用于既有相关理论的探讨空间。

　　“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”(诺斯，1994)。这些制约条件既包含政治规则、经济规则和合约等的正式制度，还包括来自社会传承的信息以及部分遗产等的非正式制度(郑淋议等，2020)。当然，对于任何组织系统来说，虽然有制度比无制度更好，但是如果有制度却不加以实施，即“有法可依”但“有法不依”,通常会使现状变得更加恶劣(洪名勇，2006)。因此，实施机制对制度安排功能和绩效的发挥起着至关重要的作用。“制度是能够自行施行或由某种外在权威施行的行为规范”(樊纲，1996)。于是，新制度经济学家归纳出，制度是由正式制度、非正式制度和实施机制三方面构成的(洪名勇，2022)。

　　D村新一轮土地延包试点工作如果采取“正式制度+实施机制”抑或“非正式制度+实施机制”的组合，那么村集体作为新一轮土地延包试点政策的实施主体相应选择原封不动执行的实施策略，顺延承包的土地延包实施方式以及执行的实施策略，均地调整的土地延包实施方式。于是，带来了上级关于第二轮土地承包到期后再延长30年的政策意志无法与D村现实境况有效匹配的问题，从而产生了公平损失或效率缺失等困境。

　　鉴于此，基于D村新一轮土地延包试点的成功经验，村集体这一中间组织将作为第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的主要执行者，选择何种政策实施策略进而采取何种土地延包实施方式不仅要严格遵照中央和地方政府有关新一轮土地延包的指导性政策方针等的正式制度安排，而且还要适应于乡土中国的差序格局、信任机制和关系网络等的非正式制度供给如图2所示。

　　于是，D村新一轮土地延包试点最终采取了“正式制度+非正式制度+实施机制”的组合，一方面在中央和地方政府有关新一轮土地延包试点指导性政策方针等的正式制度强制性安排下，村集体不仅可以迅速将上级政策内容自上而下传达至农户中间，增强农户对国家新一轮土地延包试点政策要求的理解和认同，而且在国家意志强制命令色彩下进一步提升了新一轮土地延包试点工作开展的效率；另一方面，在乡土中国的差序格局、信任机制和关系网络等非正式制度的无形约束下，村集体为了维护村庄的和谐稳定，则不遗余力保障集体经济组织成员的公平公正。因此，村集体会将上级政策等正式制度安排与地方实际等非正式制度供给相互融通，选择适应性执行的实施策略，采取调利不调地的土地延包实施新方式，确保上级政策内容与地方实际情况有效衔接，从而在新一轮土地延包试点工作推进过程中实现了效率与公平的有机融合。同时，村集体在新一轮土地延包试点工作中应当积极推进上级政策等正式制度安排与地方实际等非正式制度供给之间形成良性的影响循环，促使上级政策内容能够与地方实际实现直接“对话”。

　　第三次分配是中国一个本土化的概念，国外学者通常使用与之类似的概念是“第三部门”。经济学家厉以宁在《股份制与现代市场经济》中首次提出，在由市场按照效率优先原则以及国家均衡公平和效率，强调公平优先原则的分配之后，仍然存在建立于道德信念之上的捐献、捐赠、捐助等公益慈善的第三次分配(唐任伍等，2022),且这种道德信念“与个人的信念、社会责任心或对某种事业的感情有关”(厉以宁，1994)。

　　第三次分配是由社会力量主导的一种新型分配形式，故又被称作为社会分配。事实上，第三次分配具有比较广泛的外延，存在狭义和广义第三次分配的区分，前者更加强调公益慈善的重要性，而后者在公益慈善的基础上，侧重突出关系分配以及分享经济等在资源配置中的主导作用(王宁，2022)。正是因为第三次分配是由社会机制主导的资源配置活动，不仅要求在第三次分配中坚持社会机制的基础性地位，还要充分发挥社会机制在资源配置中的决定性作用，同时对行政机制和市场机制的作用进行适当限制。此外，第三次分配的社会机制是一种系统性机制，涵盖供给侧、需求侧和社群三个层面，三者需要协同作用，才能将主观的参与意图转化为客观的参与行动(江亚洲等，2021)。其中，市场分配遵循效率第一的原则、国家分配坚持公平公正的导向以及第三次分配追求德道至上的无私奉献原则，因而市场、国家和社会力量分别将“有效市场”、“有为政府”和“有爱社会”视为其所追求的终极目标(唐任伍等，2022)。同时，如图3所示，基于道德力量的第三次分配所具有的功效能够弥补或修正市场或国家分配的弊端(13)(王宁，2022)。因此，第三次分配才是更为久远和根本性的资源配置方式(唐任伍等，2022;江亚洲等，2021)。

　　村集体不调地主要是利用新一轮农地确权的制度遗产，对421户有确权证书的农户直接采取顺延承包的方式开展新一轮土地延包试点工作。此外，持续激活承包地经营权有序流转，助推第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作高效开展。不过，因为中国改革开放战略是从东部沿海省份地区逐渐向中西部内陆省份地区实施开来，直接导致中西部省份地区的经济发展水平远远落后于东部沿海省份地区，尤其是农村地区经济发展水平的差距则会更加明显。于是，相较东部沿海省份农村地区而言，中西部省份农村地区几乎很少有属于村集体的相关产业，因而村集体很少拥有集体层面的收益。同时，中国坚持民主集中制的基本原则，由于进行第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作中无地少地农户仅仅只有4户，立足理性经济人思维假设，大多数农户可能会忽视这4户无地或少地农户的权益，从而促使村集体向这4户农户承诺的利益补偿很大概率上会落空。但是主要因为脱贫攻坚以及乡村振兴等战略的大力实施促使社会力量在中国广大农村地区得到蓬勃发展，社会力量逐渐在中国农村地区发展建设中发挥着不可或缺的作用。针对D村的情况来分析，村集体主要作为一个双重委托代理组织，既要对社会力量参与乡村发展建设负责，又要确保全体成员在集体层面上实现公平公正。于是，一方面村集体需要承接社会力量对D村资金、技术等的投入，并根据社会援助具备公益性的特征，让社会力量援助而产生的直接或间接收益向D村相对弱势农户群体倾斜，保障其基本的生存发展权益。另一方面，D村村集体通过利用鲜切花加工厂的集体收益和服装加工厂的公益性岗位，分别向2户无劳动能力的1人户提供直接经济援助，并将公益岗位的优先就业机会分配给2户有劳动能力的农户，在与村里其他农户经济境况相当的前提下，让这4户无地少地农户获取一定的利益补偿，可以让其生产生活得到有效保证。当然，主要由于社会力量的大力援助，D村村集体才能够落实对这4户无地少地农户的利益补偿，让新一轮土地延包试点工作中的调利没有存在虚置的情形，且村集体保障那些相对的基本生存和发展权利，真正意义上让全体集体经济组织成员实现了公平公正。同时，进一步体现出第三次分配“雪中送炭”、无私奉献与追求共同富裕的本质特性。

　　如今，在广阔的中国农村地区，新一轮的土地延包工作正在井然有序且热火朝天地进行着。当然，开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作时，必须妥善处理好效率与公平之间的关系，不仅有利于保障农户的相关权益，而且还有助于促进社会的和谐与稳定。因此，基于Y省D村新一轮土地延包试点工作中探索出的调利不调地的典型案例，深入探究村集体采取适应性执行策略如何来确保第二轮土地承包到期后再延长30年效率和公平有机统一的。研究结果表明：第一，村集体这一中间组织作为基层治理的主要践行者，在新一轮土地延包试点工作中可以游刃有余地应对来自不同力量施加的作用力。第二，在新一轮土地延包试点工作中，村集体采取原封不动执行的策略，顺延承包的土地延包方式以及执行的策略，均地调整的土地延包方式，既不可以实现上级政策与地方实际情况的有效契合，还会产生公平缺失或效率损失等问题。第三，村集体在新一轮土地延包试点工作中选择适应性执行的策略，采取顺延承包，放活农地经营权以及借助社会力量，落实利益补偿的调利不调地的土地延包新方式，不仅保证了上级政策内容与地方实际的有效匹配，而且实现了效率和公平的有机统一。第四，本文进一步拓展了“正式制度—非正式制度—实施机制”理论与第三次分配理论的应用场景。

　　破解基层政策执行困境是实现中国之治需要直面的一大挑战。本文通过借助Y省D村村集体在新一轮土地延包试点工作中探索出的调利不调地土地延包新方式的案例，一方面把基层治理的主体下沉至村集体，充分发挥村集体这一中间组织能够将农村新一轮土地延包试点中上级政策等的正式制度安排以及乡村中的差序格局、信任机制与关系网络等的非正式制度供给有效结合，促使上级政策内容和农村地方实际得以相互适配，不仅符合上级政府的要求，而且还得到了全体村民的普遍理解和支持，从而推动了农村新一轮土地延包试点工作有关政策的顺利执行。另一方面，村集体利用新一轮农地确权的制度遗产，基于确权颁证的信息，对绝大多数农户实施顺延承包，不断放活农地经营权的自由流转，进而可以实现农村新一轮土地延包试点工作的高效开展；同时，脱贫攻坚以及乡村振兴等战略的大力实施推动了社会力量在农村地区的茁壮发展，立足第三次分配无私奉献和追求共同富裕的本质特性，对村集体中的极少数无地少地农户施行利益补偿，保障了极少数无地少地农户在集体层面上实现了公平公正，因而调利不调地的土地延包新方式让农村新一轮土地延包试点工作实现了效率和公平的有机统一。

　　当然，本文的相关研究可能从以下几个方面对现有研究成果进行了深化：第一，丰富经济学资源配置效率与公平理论在中国农村土地产权制度的应用场景。实现效率与公平的有机统一必将助推农村新一轮土地延包工作的顺利开展，而开展农村新一轮土地延包工作实质上又会进一步强化农地产权的稳定性，增强农地资源的可交易性，不断激活农地经营权的自由流转。第二，将基层治理主体下沉至和农民关系最为密切的村集体。村集体这一中间组织可以有效处理来自于市场、国家和社会等力量施加的作用力，立足村集体这一主体视角来研究基层治理，能够为基层政策执行提供了一个具有借鉴意义的组织主体。第三，基层治理采取适应性执行的策略，可以有效实现上级政策与地方实际相互适配，拓展了“正式制度—非正式制度—实施机制”理论的应用场景。适应性执行是基层治理主体采取的一种更为积极主动的政策执行方式，能够将上级政府的正式制度安排与地方实际中的非正式制度供给实现有效结合，可以为基层治理主体关注影响政策执行的前置变量和后置因素而提供一种全新解释框架的政策执行策略。第四，在实现共同富裕的背景下，强调要充分的发挥第三次分配兼顾效率和公平有机统一的作用。当前，社会力量在中国广袤大地上得到了空前发展，充分利用第三次分配具有矫正市场分配和国家分配缺陷的功效，让基于道德力量上且以无私奉献为一般性原则特征的第三次分配营造一个更为有爱的社会。第五，向中国其他农村地区新一轮土地延包工作顺利开展提供了一套兼顾效率和公平的调利不调地的土地延包新模式。Y省D村调利不调地全新土地延包新模式成功通过了整村、整乡和整县不同行政区划级别的新一轮土地延包试点工作的检验，因而为Y省甚至中国其他省份农村地区新一轮土地延包工作的具体开展提供了有益借鉴。

　　应当承认，Y省D村新一轮土地延包试点工作中村集体选择适应性执行策略，采取调利不调地土地延包的新方式，实现了效率和公平的有机统一是否适用于中国其他农村地区第二轮土地承包到期后再延长30年的具体工作之中，是一个值得商榷的问题。然而，正如费孝通(2006)在《江村经济》中所阐释的，“对这样一个小的社会单位进行深入研究而得出的结论并不一定适用于其他单位。但是，这样的结论却可用作假设，也可以作为在其他地方进行调查时的比较材料。这就是获得真正科学结论的最好方法”。因此，Y省D村新一轮土地延包试点工作中摸索出的宝贵经验是不容小觑的。但是，作为一项探索性研究，本文力求在理论构建上做到严谨，且得出了一些有价值的研究结论和启示。不过，伴随第二轮土地承包到期后再延长30年在中国农村地区大范围推广开来以后，迫切要进一步检验D村在新一轮土地延包试点工作中获取的经验的普适性。

　　原标题：适应性执行：村集体在新一轮土地延包试点中实现效率与公平有机统一的策略选择——基于Y省D村调利不调地的案例研究

　　基金:国家自然科学基金地区项目“空间距离、关系强度与农地流转契约履约机制研究”(编号：72163003)